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评论:我国旅游市场监管职能是如何演进的?

作者:品橙旅游

旅游部门的市场监管职能演进,离不开旅游业自身发展的历史。中国旅游业经历了从无到有、从小到大、从局部到整体的发展转型,实现了从短缺型旅游发展中国家向初步小康型旅游大国的跨越,从“景点旅游”向“全域旅游”发展模式加快转变。

【品橙旅游】先有市场,再有监管,市场监管滞后于市场实践,这是普遍的现象。旅游部门的市场监管职能演进,离不开旅游业自身发展的历史。旅游产业发展水平很大程度上对应着旅游管理部门的职能。新中国成立以来,我国旅游业经历了从无到有、从小到大、从局部到整体的发展转型,实现了从短缺型旅游发展中国家向初步小康型旅游大国的跨越,从“景点旅游”向“全域旅游”发展模式加快转变。

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按照时间轴来划分,可以把我国旅游业分为四个演进阶段;行政机构存在是顺应行业发展的需要。与旅游业发展演进相对应的是,旅游管理部门也经历了从无到有的转变,经历了职能不断充实、职责不断扩充的过程。

1. 新中国成立到改革开放前,旅游作为中国外交事业的延伸和补充,在促进国家友谊和人文交流方面的功能得以释放。当时旅游交流完全是出于外交的需要,旅游接待活动的对象主要是友好国家的团体和友好人士,为其提供民间交往的便利方式,也可以说是入境旅游。

——1954年中国国际旅行社成立,1957年中国旅行社成立。1964年成立中国旅行游览事业管理局,是国务院管理全国国际、国内旅游事业的职能部门。上个世纪70年代末,国务院成立了旅游工作领导小组,由副总理耿飚任组长。这期间没有严格意义上的市场监管,旅游从业者尤其是导游作为国家干部,主要从事接待外国游客,华侨、华人以及港澳台同胞的工作,纳入旅行社的统一管理,由旅行社制定实施导游服务规范和管理规章。

2. 改革开放初,旅游业开始被作为经济性事业,经济功能尤其是创汇功能得以充分释放。1978年,以党的十一届三中全会胜利召开为标志,开启了中国改革开放的伟大时代。1979年,改革开放总设计师邓小平同志发出了“旅游事业大有文章可做,要突出地搞,加快地搞”的号召。1992年以后,入境旅游逐渐成熟,随着国民经济的发展,国内居民所拥有的可支配收入和闲暇时间增多,人们的出游愿望被激发出来,国内旅游开始发展起来。特别是1995年5月1日起,我国实行五天工作制,1999年开始实施“五一”、“十一”、春节的七天假期,国内旅游开始迅速发展。

——1982年中国旅行游览事业管理总局更名为中华人民共和国国家旅游局,简称国家旅游局。1993年,国务院决定国家旅游局为国务院直属机构。20世纪末成立了全国假日办,主要在全国性的假日议事。这一阶段旅游业主要是产品供给,各地旅游业工作的重心主要是建景点、景区、饭店、宾馆,为游客提供最基本的观光游览场所,为旅游业发展提供最基本的吃住游等要素。我国旅游市场监管处于初步建立阶段,市场监管还不迫切,重要性还没有体现,在定位上并没有完全独立出来,主要职能是旅行社和导游的审批。1988年开始,国家旅游局举办导游员资格考试、导游员等级考试,导游管理体系开始逐渐健全。1999年5月国务院第263号令发布《导游人员管理条例》。

3. 进入新世纪以来,旅游业作为综合性产业实现跨越式发展,政治、经济、社会、民生综合功能得以充分释放。我国形成了国内旅游、入境旅游、出境旅游三大市场三足鼎立的格局。旅游业的关联行业超过110个,旅游业对相关产业贡献不断凸显,对住宿业的贡献率超过90%,对民航和铁路客运业的贡献率超过80%,对文化娱乐业的贡献率超过50%,对餐饮业和商业的贡献率超过40%。

——2009年,《旅行社条例》由国务院第47次常务会议通过,自2009年5月1日起施行。《旅行社条例》是为了加强对旅行社的管理,保障旅游者和旅行社的合法权益,维护旅游市场秩序,促进旅游业的健康发展而制定的法规《旅游法》的颁布,标志着中国旅游业进入了全面依法治旅的新阶段。这一阶段我国旅游市场规模迅速扩大,旅游市场监管体系开始处于全面建设阶段,在定位上独立出来,通过依法对市场准入、垄断、协调监管来提升市场监管的质量。

4. 2015年以来,我国旅游业发展进入新阶段,国家旅游局提出从景点旅游向全域旅游转变,实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享,以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式。

——建立由国务院领导牵头负责的国务院旅游工作部际联席会议制度,统筹协调全国旅游工作,联席会议由28个部门组成,旅游局为牵头单位;召集人从国务院副秘书长上升为国务院副总理,增加了解决旅游发展有关问题的行政资源。国家旅游管理部门逐步将旅游管理的大部分权限下放到地方旅游管理部门,实现了从微观管理到宏观管理,从行业管理到产业统筹,更加注重旅游产业的战略研究、决策制定和市场规范。省市县旅游管理体制改革步伐更大,全国22个省市区成立了旅游发展委员会,纳入省政府组成部门 。

在全域旅游发展模式下,整个城市乃至乡村都是一个系统的旅游目的地,服务供给变得尤为重要,各地旅游业的竞争体现为公共服务的竞争、市场秩序的竞争。要求我国旅游市场监管摆脱旧式的监管模式,由原来主要依靠行政手段转而改为广泛使用行政、经济、法律、社会、科技等综合手段。各地开始重视市场监管的作用,顺应全域旅游战略的发展要求,综合公安、工商、审判、调解等职能,把这些专属职能因地制宜地融入旅游市场秩序整治中,推动行业执法、治安处罚、刑事执法和司法调解在旅游市场治理中的有效统一;推动旅游行政执法由多部门间外部循环转变为旅游综合执法机构内部循环,形成了“1+3+X”多种模式。

2017年全国旅游监管工作会议提出,建设我国旅游市场监管现代化体系。这个现代化用了“四个统筹”来归纳——

统筹抓好“资质监管、行为监管与信用监管”三种监管方式,统筹抓好“行政监管与社会监督、行业自律、游客自觉”四种力量,统筹抓好“实体市场与网络市场”两种经营主体的有效监管,统筹抓好“境内游与出境游”两大文明形象与市场秩序的规范建设。“四个统筹”是理念层面的,是社会发展新趋势与现代化治理要求在旅游业的集中体现,是旅游市场治理主动融入国家治理能力与治理体系现代化的积极举措,是旅游市场监管的升级版。(于意云)

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