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解读:关于规范主题公园建设发展的指导意见

来源:国家发改委

《意见》从国家层面上明确了主题公园建设的指导思想、划出了红线、指明了方向,必将对当前和今后一个时期我国主题公园的健康、有序、可持续发展起到积极引导的作用。从世界范围来看,这份文件也是主题公园产业规范、促进和发展领域的制度创新。

党的十九大提出,新时代社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。《关于规范主题公园建设发展的指导意见》(以下简称《意见》)是在人民群众有需求、投资有热情、发展不平衡的历史阶段,由国家发展和改革委员会等五部门出台的政策性文件。《意见》从国家层面上明确了主题公园建设的指导思想、划出了红线、指明了方向,必将对当前和今后一个时期我国主题公园的健康、有序、可持续发展起到积极引导的作用。从世界范围来看,这份文件也是主题公园产业规范、促进和发展领域的制度创新。

一、理解《意见》的时代背景

在全面建设小康社会的伟大历史进程中,旅游是衡量人民现代生活水平的重要指标,是六大幸福产业之首。2017年,国内旅游人数50.01亿人次,全年实现旅游总收入5.40万亿元,人均出游3.7次。在大众旅游和国民休闲时代,主题公园已经超过山水景区,成为中国居民最普遍接受的休闲娱乐新选择。调查表明,休闲、度假已经成为第一大出游动机。

受益于旅游休闲市场的繁荣,我国正在迎来新一轮的主题公园建设热潮。从迪斯尼到环球影城,从Hello Kitty到六旗乐园,从早期的华侨城到海昌海洋世界,从长隆到方特再到恒大童世界,国际国内投资者和运营商在主题公园领域的竞争空前激烈。据测算,中国主题公园总量约为2100家,投资在5000万元以上的有300家左右。截至到2017年底,1万多家A级景区中,主题游乐类的景区339家(3.92%)。2016年全球前十大主题公园集团中国就占据了3席,亚洲游客量排名前20的主题公园中则有13个来自中国。

同时我们也看到,主题公园建设发展中已经出现了概念不清、类型不明、盲目建设、模仿抄袭、低水平重复等问题,有些地区甚至出现了地方债务风险和房地产化倾向。如果不解决这些问题,则会影响主题公园的健康发展。

二、把握《意见》的政策要点

1、理清了内涵。《意见》合理界定了主题公园范围,明确指出主题公园的营利目的和商业性质,并与政府建设的各类公益性的城镇公园、动植物园等进行了区分,后者不属于主题公园。结合国际经验和中国国情,《意见》从占地面积、投资额度等维度把主题公园划分为特大型、大型和中小型三个等级,每个等级都有明确的可量化的执行标准。

2、明确了主体。《意见》明确了主题公园的管理层级、主体以及论证、规划、报批的程序,并对不同等级的主题公园建设提出了严格控制、合理规划等发展导向。这些管理措施执行到位后,将使主题公园的投资、建设与运营变得有章可循,有利于防止目前主题公园建设方面的盲目性和低水平重复。

3、划出了红线。《意见》提出严格用地管理、严守生态保护红线、严格核准程序、严控房地产倾向、严防地方债务风险,对一些不良倾向,特别是对利用主题公园用地开发房地产的行为旗帜鲜明地进行了限制,划出了红线。应当说,国内文旅产业对主题公园的发展功不可没,但是也存在过于强调速度,而忽略了做文化产品的智慧和耐心。在商业模式上,早期的成功使有些开发商和运营商迷失了方向,过度沉迷于用主题公园提升地产品质,地产变资产,用地产所得去补文化收入。饮鸩止渴的短视行为,不利于主题公园的健康长远发展,必须加以严厉制止和科学引导。

4、兼顾了利益。《意见》在对主题公园进行严格规范的同时兼顾了国家、地方和企业的利益,将企业是否建立长期稳定的投入机制和创新机制作为项目审批的重要条件之一。这些要求有助于主题公园项目长期稳定运营,有效防止地方债务风险、社会风险和金融风险。

5、给出了方向。《意见》在宏观、微观并重的基础上,从丰富文化内涵、提高科技含量、壮大市场主体三方面给出了转型升级质量提升的方向。人民群众对美好生活的向往就是我们的奋斗目标,发展旅游、建设高质量的主题公园是提高人民生活水平,满足人民美好生活需要的一个重要内容,必须长期坚持。强调主题公园产业必须由高速增长向高质量增长转变,这也是习近平新时代中国特色社会主义思想在主题公园领域的必然要求。

三、贯彻《意见》的工作要求

1、科学理解。在贯彻《意见》时需要科学把握“不是不发展,也不是乱发展,而是科学有序地发展”的政策基调。这个基本观点在向市场宣贯的过程中必须讲清楚,既要为健康的主题公园建设与发展提供清晰的政策指引,也要对一些打着主题公园幌子的不良倾向进行有效的甄别。

2、加强调研。在政策的执行过程当中,要加强调研,对现有的主题公园建设存在的问题做进一步的梳理,既要管以后的、未来的,也要逐步引导过去的、以前的,要在健康可持续发展的过程中有序解决已经存在的问题。

3、试点推广。对新增主题公园审批管理要选择条件成熟的地区和企业做必要的试点工作。毕竟《意见》对主题公园的发展来说是新出现的事物,要防止在贯彻执行过程中的争权争利、打政策的擦边球,如为了规避“严格控制新建、扩建特大型主题公园”的规定,而可能把一个主题公园拆成多个项目的做法等。

4、文化自信。弘扬社会主义核心价值观、传承中华文化基因,对文化问题要避免简单化处理。不是说树个雕像就是文化,更重要的是要讲好中国故事,要用老百姓听得懂的语言讲老百姓感兴趣的事情。主题公园不仅是一种文化产品,更承载着民族文化意识形态。文化事业、文化产业需要用正确的、吸引人的方式尤其是吸引年轻人的方式讲述,可以通过文化价值的创新让年轻人积极接触,然后潜移默化接受,从而增强文化自信。

5、产权保护。知识产权方面,需要政府等各方面的合力来推进,从政府的角度,要统筹利用政府、企业和社会各方力量,为主题公园市场的健康、科学有序发展提供充分必要的法律保障和公开透明的市场环境。

附政策全文:

关于规范主题公园建设发展的指导意见

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各有关部门、直属机构:

近年来,各地先后建设了一些主题公园,对于满足广大人民群众日益增长的文化旅游需要、完善城市功能等发挥了积极作用,成为旅游业创新发展的重要业态。但是,主题公园建设发展中也出现了概念不清、盲目建设、模仿抄袭、低水平重复等问题,有些地区出现了地方债务风险和房地产化倾向。为深入贯彻落实党中央、国务院领导同志重要批示精神,现就规范主题公园建设发展提出以下意见。

一、总体要求

1、指导思想

深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,坚持以人民为中心,坚持新发展理念,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用,科学规划、合理布局,因地制宜、打造精品,遵循旅游市场客观发展规律,传承中华文化,讲好中国故事,发展类型多样、特色鲜明、内涵丰富、游客欢迎的主题公园项目,促进我国主题公园行业健康有序发展,满足人民群众的文化旅游需求。

2、基本原则

——坚持市场主导。按照企业主导、政府引导、市场运作、行业自律的要求,营造各类投资主体公平参与的市场环境。充分发挥政府制定规划政策、优化监管服务等作用,防止形成地方债务风险、社会风险和金融风险。

——坚持因地制宜。从各地实际出发,遵循旅游市场规律和行业发展特点,实事求是、量力而行、控制总量、提升质量,形成健康、有序、可持续的发展格局,防止盲目建设、一哄而上。

——坚持聚焦主业。充分发挥主题公园集文化、旅游、科技、娱乐为一体的特点,以满足人民群众文化旅游需要为核心目标,打造优秀的文化旅游产品,合理控制主题公园周边配套产业规模,防止变形走样、借主题公园大搞房地产开发。

——坚持创新发展。创新主题公园发展业态和经营模式,不断提高科技含量、丰富文化内涵、提升建设水平和服务质量,实现多样化、特色化、差异化、内涵式发展,防止模仿抄袭、低水平重复建设。

二、科学规划

3、合理界定范围

本意见中所称的主题公园,是指以营利为目的兴建的,占地、投资达到一定规模,实行封闭管理,具有一个或多个特定文化旅游主题,为游客有偿提供休闲体验、文化娱乐产品或服务的园区。主要包括:以大型游乐设施为主体的游乐园,大型微缩景观公园,以及提供情景模拟、环境体验为主要内容的各类影视城、动漫城等园区。政府建设的各类公益性的城镇公园、动植物园等不属于主题公园。

4、明确规模等级

结合我国当前实际,将主题公园划分为特大型、大型和中小型三个等级。

总占地面积2000亩及以上或总投资50亿元及以上的,为特大型主题公园;

总占地面积600亩及以上、不足2000亩或总投资15亿元及以上、不足50亿元的,为大型主题公园;

总占地面积200亩及以上、不足600亩或总投资2亿元及以上、不足15亿元的,为中小型主题公园。

5、科学论证发展

省级政府要根据本地区经济社会发展情况、区域人口规模、城市化程度和旅游市场条件等因素,严格科学论证,统筹研究本区域主题公园项目的数量和布局。

严格控制新建、扩建特大型主题公园,省级政府对本地区特大型主题公园项目建设进行科学论证,对未经省级政府论证的项目不得报请国务院进行核准。

合理规划大型主题公园,符合条件的可纳入本省(区、市)经济社会发展、旅游发展等重大规划和相关区域规划。要防止一哄而起、盲目发展、重复模仿、同质化竞争,防范地方债务、社会、金融等风险。

6、合理规划布局

主题公园项目选址应当符合土地利用总体规划和城市、镇总体规划以及相关专项规划。统筹考虑主题公园项目游客众多、人员密集的特点,合理规划选址布局,避免与住宅等人员密集区域交叉叠加。

在主题公园周边地区,合理规划酒店、餐饮、购物、娱乐、交通等服务设施建设,控制与主题公园无关的住宅、写字楼等项目。

在主题公园园区内,要合理配套商业设施用地面积,不得擅自改变园区土地用途,严禁进行住宅、酒店、写字楼、大型购物中心等房地产开发。

三、严格规范

7、严格用地管理

严格落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度,合理确定主题公园占地规模。主题公园用地要优先利用存量和低效建设用地,严格控制新增建设用地,禁止占用耕地(亦不得通过先行办理分批次农用地转用等形式变相占用耕地)、天然林地、国家级公益林地和城镇公园绿地,禁止违规填海建设主题公园。主题公园用地应按照国家土地管理有关规定通过招拍挂等方式取得,严禁采取划拨方式。

8、严守生态保护红线

各地区要严格执行《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》要求,严禁违规在自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园和地质公园、饮用水水源保护区、重点(重要)生态功能区以及其他生态保护红线区域选址建设主题公园。主题公园建设应依法履行环境影响评价程序,采取严格的生态环境保护措施,严禁破坏生态环境。

9、严格核准程序

主题公园核准要严格执行《企业投资项目核准和备案管理条例》《政府核准的投资项目目录》的相关规定,按规定应由省级政府核准的主题公园项目,省级相关部门在政策把握、规划布局、资源开发配置等方面要严格控制,不得下放核准权限。

10、严控房地产倾向

各地区要严格控制主题公园周边的房地产开发,从严限制主题公园周边住宅用地比例和建设规模,不得通过调整规划为主题公园项目配套房地产开发用地。主题公园周边的酒店、餐饮、购物、住宅等房地产开发项目,必须单独供地、单独审批,不得与主题公园捆绑供地、捆绑审批,也不得通过在招拍挂中设置条件,变相将主题公园与周边房地产捆绑开发。对拟新增立项的主题公园项目要科学论证评估,严格把关审查,防范“假公园真地产”项目。

11、严防地方债务风险

科学论证主题公园建设项目,将企业是否建立长期稳定的投入机制和创新机制作为项目审批的重要条件之一,确保主题公园项目长期稳定运营。各地区要统筹考虑综合债务率、现有财力、资金筹措和还款来源,稳妥把握主题公园配套基础设施建设节奏。要量力而行,严格控制因主题公园建设增加地方债务。

四、提升质量

12、丰富文化内涵

深入挖掘中华优秀传统文化内涵,鼓励将中国元素融入到主题公园游乐项目中,积极弘扬社会主义核心价值观,讲好中国故事,传承好中华文化基因。引导主题公园企业建立长期投入机制,定期更新主题公园的设施设备,鼓励文化创意,不断创新各种体验服务、演艺等活动内容。立足区位条件和地域特征,聚焦主题、凸显主题,防止内容重复、形态雷同。

13、提高科技含量

支持主题公园企业加强科技创新,充分调动社会各方面积极性,促进技术创新、业态创新、内容创新、模式创新和管理创新。支持利用数字技术、仿真、互联网等高新技术支撑文化内容、装备、材料、工艺、系统的开发和利用,加快技术改造步伐。推动动漫游戏与虚拟仿真技术在主题公园设计、制造等领域中的集成应用。加强知识产权运用和保护,健全创新激励机制。

14、壮大市场主体

积极借鉴国外经验,加强自主创新,注重品牌建设,积极培育文化内涵丰富、有市场影响力的主题公园企业。鼓励挖掘、保护、发展民间特色传统技艺和服务理念,培育具有地方特色的主题公园企业。要延伸产业链、提升价值链,推动主题公园企业通过合作、互相控股、参股等多种方式,在创意设计、旅游规划、衍生产品开发等方面开展业务合作,打造跨界融合的产业集团。支持有条件的主题公园企业“走出去”,扩大产品和服务出口。

五、组织实施

15、加强组织领导

省级政府对本地区主题公园建设负总责,要强化政府债务风险意识,对主题公园项目建设进行充分论证。要高度重视,明确分工,建立综合协调、规范发展、防范风险的长效机制,统筹研究本地区主题公园建设发展工作,强化管理,及时规范纠偏。要严肃组织查处违反土地用途和建设方案要求、利用主题公园土地开发房地产的行为,防止主题公园房地产化。

16、加强部门监管

旅游部门要建立健全主题公园相关标准和规范,加强行业指导和宣传引导。发展改革、国土资源、环保、规划等部门要加强对主题公园项目核准、用地、环评、规划等的监管,对未依法依规办理审批手续要及时予以纠正。今后建设主题公园时,应在全国投资项目在线审批监管平台中按主题公园类进行填报,未按主题公园类进行填报的,不得办理各类审批手续,获得相关审批手续的由审批部门按规定予以纠正。

17、加强行业自律

培育和支持主题公园及相关行业协会发展,健全完善主题公园行业协会管理,鼓励和指导行业协会制定主题公园建设、经营、服务方面的技术规范,宣介政策法规,提高经营者诚信守法意识。行业协会要加强行业研究和统计分析,及时掌握行业发展动态,促进行业交流,强化行业自律,维护行业权益,营造良好环境。

国家发展改革委

国土资源部

环境保护部

住房和城乡建设部

国家旅游局

2018年3月9日

原题 一份指导新时代主题公园建设发展的纲领性文件——《关于规范主题公园建设发展的指导意见》解读 中国旅游研究院 戴斌 战冬梅)

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