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短租住房有怎样的前世今生 未来又将何去何从?

作者:品橙旅游

北京市通州区8月底的一场规范短租住房经营管理工作部署会,激起了全国住宿行业的千层浪,呼喊者,悲叹者,乐观者,争执者……众说纷纭,似难以一言以蔽之。待热点渐冷、潮水渐退,静心思量,不禁就此发出灵魂拷问,厘清一些问题。

【品橙旅游】北京市通州区8月底的一场规范短租住房经营管理工作部署会,激起了全国住宿行业的千层浪,呼喊者,悲叹者,乐观者,争执者……众说纷纭,似难以一言以蔽之。待热点渐冷、潮水渐退,静心思量,不禁就此发出灵魂拷问,厘清一些问题。

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北京规范的究竟是短租还是民宿?

答案显然是短租,因为其依据就是北京市住房和城乡建设委员会、北京市公安局、北京市互联网信息办公室、北京市文化和旅游局四部门印发的《关于规范管理短租住房的通知》(京建法〔2020〕12号)。

有人要问,民宿不是短租吗?民宿、短租、共享住宿不一样吗?我们可以先来看相对被业界认可的官方(半官方)定义。

文化和旅游部发布的《旅游民宿基本要求与评价》(LB/T 065-2019)行业标准对旅游民宿的定义是,“利用当地民居等相关闲置资源,经营用客房不超过4层、建筑面积不超过800m,主人参与接待,为游客提供体验当地自然、文化与生产生活方式的小型住宿设施。根据所处地域的不同,旅游民宿分为城镇民宿和乡村民宿”。北京市四部门印发的《关于规范管理短租住房的通知》(京建法〔2020〕12号)对短租住房的定义是,“利用本市国有土地上的规划用途为住宅的居住小区内房屋,按日或者小时收费,提供住宿休息服务的经营场所”。国家信息中心分享经济研究中心牵头起草的《共享住宿服务规范》对共享住宿的定义是,“利用自有或租赁住宅,通过共享住宿平台为房客提供短期住宿服务,房源房间数不超过相关法律规定要求的服务行为”。

从这些定义可以看出,三者既有区别又有联系:一是在本质上,民宿和短租住房都是实体上的住宿设施(场所),而共享住宿是一种虚拟的、以互联网形式为民宿和短租住房主要提供住宿中介服务的服务行为和商业模式。

二是在法律关系上,实践中普遍认为,民宿经营者与旅客形成住宿服务合同关系(虽然我国《民法典》并没有将“住宿服务合同”作为一个单独的典型合同类别),承担与旅馆业相同的住宿服务、物品保管等合同义务;短租住房是房屋租赁的短期形态(但与长租相比,短租因其营利目的性、租赁的反复性更强烈,其经营性特征也更加明显),经营者将租赁房屋交付房客使用,房客按日或者小时支付租金,二者之间形成租赁合同关系;共享平台经营者为民宿(短租)经营者与旅客交易双方提供网络经营场所、交易撮合、信息发布等服务,与民宿(短租)经营者、住客形成中介合同关系。

三是在行政管理上,各地一般将民宿作为商事经营活动进行管理,如《北京市旅游条例》就明确要求开办民宿经营应当办理工商登记;对短租住房按照房屋租赁民事活动进行管理,未要求进行工商登记;共享住宿则按照《电子商务法》进行管理。

四是在住宿设施的地域范围上,民宿的住房包括城镇住房和乡村住房,但以城郊和乡村住房为主;短租住房一般以城市住房为主;共享住宿的房源既有民宿也有短租住房,且以城镇短租住房为主。

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有人经常将民宿与短租混同,认为短租就是民宿,甚至部分业界人士、新闻和评论也混为一谈。是真分不清、不愿分清还是有意为之,不得而知,但这样的言论确实会误导一大部分人。如果真要按照城市民宿的标准去规范城市短租,恐怕激起的风浪和恐慌远不止这些。

除了前面所提民宿与短租的异同点,民宿与短租还有诸多不同。无论从民宿的起源还是国家对民宿业的政策看,民宿、特别是乡村民宿的功能,重在优化配置现有闲置住宿设施资源,满足游客文化体验需求和旅游业发展,从而促进乡村振兴和居民富裕。无论传统城市民宿还是乡村民宿,都强调民宿主人的参与性,主人一般都亲自经营,并与客人共同居住在同一住宿设施内;经营方式的副业性,经营民宿是家庭主业的重要补充,非为生计而为增加家庭收入;经营主题的特色性,民宿一般都依托了其所在地的人文和自然景观;民宿客人的体验性,民宿客人一般都是游客,体验当地的文化生活是其入住的主要动机。

应该说,当初北京因奥运会推出的“奥运人家”、上海因世博会推出的“世博人家”才是真正意义上的城市民宿。即使随着经济的不断发展,出现了一批专业的、有情怀的民宿经营者,但从国家的政策导向看,传统民宿才是最提倡的,特别是推进乡村振兴和共同富裕的今天。

反观短租,经营者往往是二房东,手里拿着大把的住房;房客可能是游客,但更多的是打工人、就医者、差旅者等流动人群;住宿是短租的唯一功能,房客得到的只是一个个孤零零的房子和电子锁密码,房东与房客实行的是“不见面入住”,更谈不上交流和体验。北京既出台了规范短租的通知,也出台了促进乡村民宿发展的通知,官方没有使用同一个概念,也足以说明官方的态度。因此,将民宿与短租简单等同,存在着根本的误区。

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当然,有人也会有疑问,即使民宿不同于短租,但如果单纯从北京此次规范中对“短租住房”的定义看,也不能完全将民宿排除在规范对象之外。理由有三:一是规定并没有限定主人不能参与接待;二是规定并没有限定不能为游客提供体验当地自然、文化与生产生活方式;三是民宿也是按日收费。从这个意义上看,民宿确实也符合短租住房的定义,实践中,城市民宿与城市短租往往也是纠缠不清,交织在一起。

我们先看看城市民宿。在法规标准层面,虽然从《旅游法》《旅游民宿基本要求与评价》《北京市旅游条例》及各地的规定看,城乡居民均允许开办民宿,以经营地域为标准划分为城镇民宿和乡村民宿。特别是2017年修订颁布的《北京市旅游条例》在第五十九条明确规定,“市人民政府有关行政部门应当根据本市实际,分别制定城区民宿和乡村民宿的具体管理规定”。但在实践中,除一般建制镇以外的城市民宿,其诞生一直属于“难产”。为降低民宿的准入门槛,解决民宿的合法规范发展问题,2017年,住房城乡建设部、公安部和国家旅游局联合印发了《关于印发农家乐(民宿)建筑防火导则(试行)的通知》,但该导则的适用范围不包括城市、街道和城关镇(县级人民政府所在地的镇)的民宿,即城市民宿实际需要按照旅馆业的建筑设计规范、防火标准和治安要求等进行管理,按此标准,城市民宿要取得合法资质难上加难。

2019年,北京市文化和旅游、农业农村、公安、规划和自然资源、住房和城乡建设、卫生健康、市场监管、消防救援等8部门联合印发的《关于促进乡村民宿发展的指导意见》,仅就乡村民宿作出了规范。2020年发布的《关于规范管理短租住房的通知》是否是对《北京市旅游条例》“制定城区民宿具体管理规定”的落实,无从知晓,但从其制定依据和牵头起草部门推断,似乎并非如此,那么城区民宿需要符合什么样的规则尚不明确。

在产业需求层面,与乡村民宿不同之处在于,国内游客对城市民居短期住宿的主人参与接待要求、体验性要求的需求并不强烈,只有入境游客才更看重文化交流、人文体验这一功能,因此,实践对城市民宿的需求动能远小于城市短租,目前的城市短租已基本满足市场的需求,成为城市民居住宿的主要业态。

再来看看城市短租。北京规定的短租经营区域范围以土地性质为主、行政区划范围为辅的标准进行划分,其中土地性质限定为“国有土地”,行政区划是首都功能核心区(即东城区和西城区两个行政区域的32个街道)内禁止经营。按照《土地管理法》的规定,国有土地有二:一是城市市区的土地;二是法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地。由此可见,北京短租住房规范调整的范围不仅包括城市短租住房,部分乡村短租住房也是规范对象;北京对民宿和短租的地域划分标准的不一致,也极有可能导致二者在地域上出现交叉和重叠。在此情况下,如果民宿也符合短租住房关于“利用本市国有土地上的规划用途为住宅的居住小区内房屋,按日或者小时收费,提供住宿休息服务的经营场所”时,是否也需要按照通知要求进行规范,需要有关部门在实践中进一步明确。

从北京短租住房的立法目的看,如果相关民宿已经办理工商登记,则所有的行政管理目的应当均可实现,再要求按照短租规定进行规范,则实无必要。

北京的要求是新规还是旧政?

既是新规也是旧政。北京规范管理短租住房的直接依据是2021年2月1日起施行的通知,这是新规。但细观其内容,却是诸多旧政的集合和细化。其中,最主要的三部旧政:

一是《民法典》。2020年颁布的《民法典》第二百七十九条“业主不得违反法律、法规以及管理规约,将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的,除遵守法律、法规以及管理规约外,应当经有利害关系的业主一致同意”。北京通知中所有涉及小区管理规约、业主委员会、物业管理委员会、业主、社区居委会等相关规定的法源均在于此。而实际上,2007年10月1日起施行的《物权法》第七十七条已对此作出明确规定,《民法典》只是将《物权法》规定的“业主同意”修改为“业主一致同意”,提高了“住改商”的门槛。

二是《商品房屋租赁管理办法》。2011年施行的该办法第二条规定,“城市规划区内国有土地上的商品房屋租赁及其监督管理,适用本办法”。短租既然也是房屋租赁,自然也受该办法约束,住房建设部门作为北京短租住房管理通知的牵头起草部门,直接依据该办法作出规定,也是职责使然,顺理成章。《商品房屋租赁管理办法》已经对房屋建筑、安全、备案等作出规定。此外,2006年施行的《治安管理处罚法》第五十七条明确规定了房屋租赁的身份登记要求。北京新规只是对相关规定的进一步细化。

三是《电子商务法》。2019年1月1日起施行的《电子商务法》是平台经营的基本法和总章程。短租住房市场因平台经济的发展而爆发,互联网平台也是短租住房销售的主渠道。《电子商务法》明确规定的电子商务平台经营者对平台内经营者的身份、地址、联系方式、行政许可等信息的核验、登记义务,短租住房交易平台同样需要遵守,北京新规未出其右。

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短租业者是言不由衷还是身不由己?

8月底通州区的一场规范短租住房的工作部署会,引起的恐慌迅速蔓延到了全国。短租业者纷纷呼吁太突然,感觉这不但是暂停键,更是急刹车,这么严苛的标准“没法玩了”。这些言论既有言不由衷也有身不由己。

首先说言不由衷。“靴子”是刚刚落地吗?显然不是。北京新规征求意见稿2020年8月已经向社会公开征求意见了,2020年底公布、2021年2月1日起施行,施行已逾半年,官网也做了专门的解读,媒体也有大量的报道,应该说政策实施前的各种铺垫做的足够充分。而且按照现行的立法程序,这么重要的规范性文件,在制定过程中往往会经过多次征求意见,甚至是召开研讨会、座谈会、听证会进行研究论证和听取管理对象的意见。如果说房东没听说过新规,还确有可能,毕竟当前部分业者的法治意识还没到一定水平,但如果说平台经营者也不知晓是绝无可能。现在的平台经营者都有大批的法规政策研究者,一定的政策敏锐性还是有的。况且这些新规也不是完全是新规,而更多是旧政。实际上,平台经营者也早在新规施行之初就对此项工作进行了部署。众观历史观念做法,“一等二靠三观望”一贯是部分企业和个人对法律实施和执行的态度,规定虽然出台了,但是政府会不会坚决贯彻执行?其他同行做的怎么样了?大家都想在等一等、看一看,希望最后是一纸空文,毕竟新规的要求还是蛮高的,实现的难度还是蛮大的。

但是,短租业者的身不由己可能也是一项重要因素。对短租平台经营者来说,得房源者得天下,虽然大家都知道要依法合规的去经营,但是谁要是先动手对房源做合规性审核,无异于自砍手脚,没有人愿意把自己的房源推给对手,所以只能等大家一起动手。而此时再开始紧急执行,岂能不仓促?

普通住宅是居住优先还是经营优先?

普通住宅是居住优先未禁止经营。随着旅游业的快速发展,分时度假、家庭旅馆、交换住房旅游等民居分享住宿业态都曾在历史上留下过印记。近年来,在全球分享经济快速发展的大背景下,互联网平台的大发展为短租住房经营提供了广阔舞台,不少业主将自己闲置住宅的性质、用途改为经营性用房,从事短租经营活动。由于房客流动性大、入住时间不定、人员混杂、夜间活动、不守公德等,干扰了业主正常生活,造成了小区车位、电梯、水电等公共设施使用的紧张,当这些问题发展到临界点,必然会爆发业主冲突,造成邻里不和,引起社会矛盾。重庆、南京、大连等主要城市甚至爆发了业主拉横幅、换门锁抵制等冲突,相关的民事纠纷案件和投诉举报也屡见不鲜,这也是当前物业小区主要矛盾之一。

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国家将住宅分为普通住宅和商业住宅、将住宅与经营性用房作区分规制,本身就是因为商与住的功能有着本质差异。“房子是用来住的”首先指的就是普通住宅的核心功能是居住,而不是投资和经营。试想,如果自己购买用来居住的房子周边邻居都是来来往往的短租客,绝大多数人是不会有安全感的。

《民法典》也规定,业主虽然对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利,但业主行使权利不得危及建筑物的安全,不得损害其他业主的合法权益;业主不得违反法律、法规以及管理规约,将住宅改变为经营性用房,业主将住宅改变为经营性用房的,除遵守法律、法规以及管理规约外,应当经有利害关系的业主一致同意。这也可见,法律并没有完全堵死短租住房这条路,留出了一定的空间,规定业主确实因生活需要等改变住宅性质的,需具备以下条件:一是遵守法律规定,包括办理相应的审批手续,符合国家卫生、消防、环境保护要求等。二是经有利害关系的业主同意。关于有利害关系的业主,参考最高法的司法解释,主要指本栋建筑物内的其他业主,小区内其他建筑物的业主主张有害关系的,应当证明其房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响。三是业主一致同意,有一户不同意都不可以。北京新规作出了更具操作性的规定。

短租经营是要发展还是要稳定?

发展是硬道理,但稳定是发展的基础和前提。资本是逐利的,在经营者的角度,就是你最好什么也不用管我,只要让我能赚钱就好,这也是市场经济的弊端。

短租市场经过几年的野蛮生长,暴露出的问题日益突出。除了前面提到了影响了其他业主的利益外,还有诸多的负面影响,正如各方都提到的一样:一是有违“房住不炒”精神。如果说政策对长租房、民宿持相对积极的态度,那是因为相比较而言,此类形式仍然是居民的副业,有利于提升居民工资外收入,闲置住房也相对有限,“房子是用来住”的保障功能还基本存在。但今日之短租住房大批上市,大大压缩了长租住房的刚性需求,抬升了长租住房的租赁价格,更是在资本大举介入的情形下,大量短租住房的出租人已不再是房屋所有人,而是游离于监管之外的个体“二房东”或者专业经营公司,不但严重扰乱住房租赁市场秩序,更是改变普通住宅的属性,影响了城市的发展,带来了新的城市病。

二是带来社会治安等公共安全隐患。短租住房与酒店、旅馆相比,不按照公安机关要求对房客进行信息登记;与长租住房相比,不签订住房租赁合同,更不办理租赁合同登记备案;一些经营者与房客不见面,“一人预订、多人入住”“张三预订、李四入住”“只出租、不管理”等现象非常普遍;有的为了经营短租住房,对房屋结构做了不适当的改造。这诸多问题增加了治安、建筑、消防等公共安全隐患。特别是疫情期间,增加了疫情防控的难度。

对一个新的产业、新的业态,包容——审慎——严管往往是发展管理政策的三部曲。因此,规范其发展不是会不会的问题,而是迟与早的问题,疫情的发生、冬奥会的举办只是加速了这一进程,北京也只是打响了综合监管的第一枪。

短租住房是生还是死?

痛定思痛,无论短租住房行业还是民宿行业,唯有未雨绸缪,长远谋划,向死而生,方为可持续健康发展之道。其一,欲进思退,积极应对。北京规范短租住房发展之策已非空悬来风,执行之坚决也毋庸置疑。各方必须认清这种大势,如想继续抱侥幸心理,打政策之擦边球,难免沦为“杀鸡儆猴”之典范。欲进则需思退,当下唯有积极按照新规进行整改,方为上上之策。

既然政策没有将短租住房一棍子打死,虽看似不提倡但也未禁止,甚至没有要求经营者需要取得工商营业执照、办理税务登记,已经给了比较宽松的政策,那就尚有喘息之机、发展之遇。而且现在的居住小区,房屋符合建筑、消防、治安、卫生等方面的安全条件,应该是天经地义的;取得出租住房业主的书面同意,是简单之举;在互联网这么发达的背景下,对登记、核验并报送房屋、人员信息,绝非难事。互联网均提及“六证”,实际此“六证”并非惯常的政府颁发的行政许可证,用“六证”说法难免有些危言耸听。

当然,唯一最困难也最考验能力的,可能是所在小区管理规约或业主委员会、物业管理委员会、本栋楼内其他业主书面同意的材料,毕竟要达成多人合意是极为艰难的,这可能是真正“卡脖子”的工程。

其二,居安思危,防患未然。北京此次吹响综合规范短租住房的冲锋号,并打响第一枪,既因为北京政治中心的特殊性,也是因为北京暴露出问题的突出性。但北京的规定并非是新规,而是旧政的集合,相关规范性要求本来就客观存在的,只是很多地方并没有严格实施,要求短租住房经营者认真执行。

其他城市对短租住房的反映也越来越强烈,这种加强规范的趋势不排除逐渐向一线城市、二线城市蔓延。因此,无论短租住房经营平台还是相关经营者,都需居安思危,在北京市场整改中快速积累经验,为其他城市开展整改做好准备,甚至提前就进行合规性整改,否则一旦其他城市政策也收紧,又将是一个措手不及。

其三,欲通思变,破茧成蝶。在全世界范围内,不论哪个国家,政策风险永远是市场经营的主要风险之一,每一个人内心应该都有这样的认识。

此次北京的新规,为短租住房行业敲响了一次警钟,但不是丧钟。短租住房未来将何去何从,是每一个身在其中的经营业者乃至专家学者深入思考的问题。

从这些年短租住房市场快速发展的趋势看,市场需求还是旺盛的,就从这点来说,大家应该是信心坚定的。但规范之要求也必然会对整个短租住房市场的发展带来深远影响。欲通则需思变,是在夹缝中求生存还是开辟新的阳关道,考验着每一个经营者的能力。短租住房经营者特别是平台企业必须进一步提高政策的敏锐性、感知力和判断力,如果大家对何为短租何为民宿还“傻傻分不清”,对政策依据有哪些还看不见,那要提前规避规避风险必将是一句空话。(自由翱翔的飞鱼)

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