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观点:风景道跨区域合作中若干问题与策略

来源:大地风景

风景道建设运营涉及到的问题跨越了行政区域,跨越了不同学科界限,跨越了不同阶层的利益主体,也跨越了历史、现实、未来的多维时空。这些跨越性的问题需要以跨越性的思维和行动去解决。

风景道建设运营涉及到的问题跨越了行政区域,跨越了不同学科界限,跨越了不同阶层的利益主体,也跨越了历史、现实、未来的多维时空。这些跨越性的问题需要以跨越性的思维和行动去解决。

问题一:横向封闭与纵向封闭

风景道天然地具有互联互通的开放属性,这一属性与旅游管理的封闭性形成了矛盾。因此,风景道跨区域合作过程中首先要解决的就是管理体制的封闭性问题。

我国旅游管理体制的封闭性主要表现为横向封闭和纵向封闭。横向封闭的特征主要包括条块分割、政出多门、职能交叉、权责脱节。纵向封闭的特征主要包括区域内各行政主体在行政权力、经济地位上的不对等造成的合作“隔膜”。这一点在环渤海地区中表现得尤为明显。无论是横向封闭还是纵向封闭,都给风景道跨区域合作带来了困扰。

解决之道:联动化、集成化、一体化

1.组织联动化

要打破横向封闭是一件较为复杂的事情,风景道的管理主体非常复杂。城市中心区的风景道,涉及交通、市政、绿化等部门;而郊区的风景道,还牵涉到林业、水利、农业等部门。如此就形成了“九龙治水”的乱象,尤其是在城乡衔接、部门衔接的关键地段,问题就更为复杂。对于这样的情况,只有通过建立跨部门的长效联动组织来解决,这一组织不定期地就风景道建设和运营的重大问题进行讨论,做好协调工作,并将工作经费纳入财政预算予以保障。同时还要建立起公开透明的风景道建设运营监管体系,确保用好每一分钱。

针对纵向封闭的问题,可以设立联席会议,并根据工作需要,设立专项工作小组,负责推进区域风景道规划、风景道旅游产品开发、风景道旅游公共服务、风景道旅游市场开发、风景道旅游投资管理、风景道旅游应急处置等专项工作。同时,加强与国家相关部门的沟通协调,共同打造跨区域风景道旅游产品、旅游品牌、旅游服务平台。 无论是横向封闭还是纵向封闭,除了需要政府层面的组织联动来进行破除,还需要积极调动公众参与风景道建设管理的积极性,在社区发展规划中把风景道作为一项重要内容,通过健全公众决策及利益分配机制来打破行政上的封闭。

2.产业集成化和区域一体化

在风景道建设中,区域之间必须在道路开放的基础上形成管理运营的开放,这种开放必然消解掉过去基于行政壁垒的割据式、散点式发展格局,取而代之的是集成化、一体化发展格局。

在集成化、一体化的发展过程中,要依托不同的市场特征和产品体系来构建整个区域的旅游产业链条,以风景道的互联互通为基础,构建起产业链条的互联互通格局。在这个格局中,区域中心城市要发挥龙头作用,带动区域内风景道沿线地区形成各自的差异化优势,并且将这样的差异化优势转化为互为支撑、互为补充、互为促进的内在向心力,彻底摆脱过去割据式、散点式格局下贪大求全、重复建设的内耗状态,形成以市场力量为主导、以风景道互联互通为契机、以突破行政藩篱为关键、以可持续发展为目标的开放式旅游对话和运行模式。

风景道建设的全面兴起意味着综合交通运输时代的到来,在这个时代中,历史文化、景观环境、休闲度假、生态保护、工程技术、区域经济等不同层面的问题将汇聚到一起形成综合发展的新趋势,而能够支撑这种综合发展趋势的将是组织联动化、产业集成化、区域一体化的发展理念与实践。

问题二:城市蔓延的冲动

风景道是交通网络高速发展的必然,然而,交通网络的高速发展在促进风景道建设的同时,也在某种程度上助长了城市的低密度蔓延。

首先通勤成本的降低带来一系列的负面影响,促使更多城市人涌向周边郊区。有人流的地方就有物流、信息流,有物流、信息流的地方就有资金流,有资金流的地方,必然就有城市化的需求,在这样的链条传导中,城市开始不断突破原有边界,向外蔓延。加之我国土地制度的特殊性,给城市蔓延带来了很多便利。

风景道建设虽然与公路建设有着很大差别,但是在基本属性上,风景道还是公路文化的组成部分。风景道的发展同样有着助长城市蔓延的危险。可以说,风景道具有两面性。一面是天使般迷人面孔,象征着人类文明的进步;另一面则是城市低密度无序蔓延的魔鬼步伐,象征着人类文明的歧途。

解决之道:用法律和规划限制城市蔓延

在风景道建设过程中,需要保持警惕,通过相关制度建设抑制城市蔓延的冲动。以英国为例,他们在建设绿道过程中,创造性地将城市中不同类型的绿色通道组成“绿链”,并且通过法律条文做出规定:城市发展只能限于“绿链”之内。如此就给予了绿道双重身份,一重身份是城市绿色生态的守护者,另一重身份则是控制城市蔓延的“紧箍咒”。

除了法律,规划也能够限制城市蔓延。比如在城市绿道的规划建设中可以通过休闲绿道、生态绿道和景观绿道,把自然资源、景观资源和休闲度假资源整合起来,在形成网状开放空间的同时,也为城市构建起了一个合理有序的发展格局。

这方面德国的做法值得借鉴,德国政府通过风景道的规划设计成功改造了破败不堪的鲁尔工业区,并通过立法确保了跨区域的风景道建设顺利进行,实现了发展方式的根本转型。

问题三:叠加性导致的同质化

风景道的跨区域互联互通形成的不仅仅是一个交通体系,更是一个生态体系、文化体系、产业体系、生活体系。这些不同的体系之间不仅仅是互动关系,更是叠加关系,彼此之间要形成一个更大的圈层,实现利益叠加、价值叠加、管理叠加、空间叠加、信息叠加、服务叠加和智能叠加的动态机制。

这样的叠加使得风景道形成了一个极强的系统力量。在这种系统力量的作用下,风景道建设有可能走向区域同质化的误区。比如,前几年,广东的某个小城市里建设了两纵两横的风景道,当地领导于是提出要借助风景道实现一体化、同质化发展,这实际上就是系统性力量造成的负面效应。风景道虽然是交通互联互通,但是,不同段落的风景道处在不同的地域文化中,需要根据自身优势来进行主题设计,既要与整个风景道的品牌达成协调,也要形成自身所处地域的独特品牌。

解决之道:因地、因时制宜

风景道建设过程中,不能在所有地段采取统一模式,而需要根据当地的市场容量、财政状况、区位特征、资源禀赋等来选择因地、因时制宜的模式。

以风景道驿站建设为例,有些地区比较偏僻,还没有适合建设驿站的市场基础,面对这样的情况,就需要政府加以引导,通过前期的市场培育逐步营造出消费氛围,之后再把驿站交给企业运营。而对于那些经济较为发达、市场基础较好的地区,则可以在一开始就把驿站委托给企业去建设运营。在市场发生变化时,还可以通过二次开发来对驿站的服务进行调整,不断满足旅游者的新需求。

因地制宜是空间层面的策略选择,因时制宜则是时间层面的策略选择。风景道所穿过的不仅仅是地理的空间,也穿越了历史的时间。不同的风景道地段,承载着不同的历史文化。因此,风景道建设要保持对时间的敬畏,在所经过的地段,尽量保留和创造那些厚重的历史记忆和生动的文化脉络。

无论是因地制宜,还是因时制宜,代表的都是一种尊重和适应的理念,在这样的理念下,风景道才能穿越多维的时空,带领人们抵达更加丰富而和谐的生命境界。

因地制宜中还有一个很重要的原则,就是要充分尊重社区意愿,让社区参与到风景道跨区域问题的讨论中,确保风景道各利益主体之间形成协调平衡。

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