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综述:国家旅游局升总局可行性 及历史沿革

来源:旅游经

前天开始,旅游业界一些人士都在转发热议全国人大代表、广东惠州旅游局局长黄细花关于将国家旅游局升格为国家旅游总局的建议。通过简单梳理国家旅游局及其行政管理职能的历史沿革,读者可以判断升总局的可行性。

前天开始,旅游业界一些人士都在转发热议全国人大代表、广东惠州旅游局局长黄细花关于将国家旅游局升格为国家旅游总局的建议。黄代表拳拳之心可赞,业界殷殷期盼之情可叹。

新锐公众号“旅游经”简单梳理了一下国家旅游局及其行政管理职能的历史沿革,大家不妨从其中分析判断一下旅游局升格为总局正部级的可能性有多大。

记得当年坊间传闻朱镕基当总理时,针对那几年海关、工商、民航等等副部级单位纷纷升格为正部级总局、总署,有地方代表建议将旅游局升格,传朱老总理笑答,这些部门管的事情总出状况,需要升格以便整改和推进工作。睿智前总理用玩笑话回应了升格建言。这么多年过去了,业界期盼的级别抬高一步始终没能够如愿。

我们看看那些散落一地的历史细节

1964年“中国旅行游览事业管理局”成立,成为国务院管理全国国际、国内旅游事业的职能部门。

1981,国务院直管旅游局,不再由外交部代管。

1982,更名为国家旅游局,沿用至今。

1986年3月,国务院成立旅游协调小组,下设办公室,协调小组由时任副总理谷牧任组长。

1993年4月,国务院决定国家旅游局为国务院直属机构。

2000年,全国假日旅游部际协调会议建立,这是负责全国假日旅游工作的协调机构。
经国务院批准,该“协调会议”现由国家旅游局、国家发展和改革委、商务部、公安部、建设部、铁道部、交通部、民航总局、广电总局、卫生部、国家统计局、国家工商总局、国家质检总局、国家宗教局、国家文物局、国家食品药品监管局、国家安全生产监管局、中国气象局等18个部门的负责人组成,由国务院一位副秘书长担任“协调会议”召集人。

2014年9月,国务院批复同意建立国务院旅游工作部际联席会议制度,批复同意建立由国务院领导同志牵头负责的国务院旅游工作部际联席会议制度。
同时明确:“撤销全国假日旅游部际协调会议,其职能并入国务院旅游工作部际联席会议。”联席会议制度主要职能是在国务院领导下,统筹协调全国旅游工作。对全国旅游工作进行宏观指导,提出促进旅游业改革发展的方针政策,协调解决旅游业改革发展中的重大问题等。联席会议由旅游局、中宣部、外交部、发改委、教育部、公安部、财政部、国土部等28个部门组成,旅游局为牵头单位。

这么多年,这种级别的联席会议,由旅游局做牵头单位还是比较少见的。

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附:黄细花《关于国家旅游局升格为总局的建议》全文

关于将国家旅游局升格为总局的建议

主办部门: 中编办
协办部门: 国家发改委 国家旅游局

一、案由

随着我国经济社会的快速健康发展、人民生活水平的迅速提高,近年来,外出旅游度假已成为国民提升幸福指数的一个重要标志,成为人们日常生活中必不可少的一种生活方式,旅游市场因此全面勃兴。由于旅游业综合性强、带动面宽、综合效益好,旅游产业已成为人们心目中不争的永不落幕的朝阳产业,因此实施旅游带动战略已成为各级政府推动经济转型升级的重要引擎,大旅游推动大发展的格局已在我国初步形成。

随着旅游业的蓬勃发展,一些旅游乱象也频频出现,如规划建设不合理、基础设施不完善、节假日景区大堵塞,景区旅行社宰客、游客不文明行为以及旅游安全事故时有发生等等,已严重影响了我国旅游业的健康发展,甚至损害了国家形象。究其原因,关键在于我国的旅游管理手段方式远远跟不上迅猛发展的旅游市场的需求和旅游发展新形势。

2013年10月1日,《旅游法》实施,有力推动了我国旅游业步入全面依法兴旅、依法治旅的新阶段。但要真正解决旅游业存在的问题,必须树立大旅游的发展理念,切实完善各级政府的旅游综合协调机制职能,统筹协调解决旅游发展和管理中的重大问题。2014年8月9日,国务院印发《关于促进旅游业改革发展的若干意见》,对当前和今后一个时期旅游业改革发展工作做出了部署,并在附件中对其中较为紧迫的23项重点工作直接明确了责任部门和进度要求,因此建立了由28个部门组成的旅游工作部际联席会议制度,联席会议由旅游局、中宣部、外交部、发改委、教育部、公安部、财政部、国土部等28个部门组成,旅游局为牵头单位。然而,国家旅游局只是一个副部级单位,要牵头协调如此多的正部级单位,困难是天然存在的,效率也必将受到很大的影响。

因此,为确保《旅游法》的有效实施,推动我国旅游业快速健康发展,顺应国民的日益旺盛的旅游需求,必须从国家层面将国家旅游局升格为总局,统筹协调解决旅游发展和管理中的重大问题。

二、案据

(一)旅游业已经成为一项综合性很强的重要产业

随着旅游业的快速发展,旅游资源范围的不断扩大,旅游产业链条不断延长,旅游市场边界不断拓展,旅游业与其他相关产业和领域的融合不断深化,新的旅游产品、旅游业态不断涌现,旅游业在社会、经济、文化和对外交往中的地位和作用日显重要。同时,由于旅游产业规模的扩大,旅游业的综合性产业特征更加突显,综合带动作用更加突出。

旅游业将在九个方面凸显其功能作用:(1)旅游业是资源消耗低、环境友好型、生态共享型的新增长点;(2)旅游业是消费潜力大、消费层次多、持续能力强的新增长点;(3)旅游业是兼具消费、投资、出口“三驾马车”功能的新增长点;(4)旅游业是就业容量大、层次多样、类型丰富、方式灵活的新增长点;(5)旅游业是带动开放、推进国际化发展的新增长点;(6)旅游业是增强国民幸福感、提升健康水平、促进社会和谐的新增长点;(7)旅游业是优化区域布局、统筹城乡发展、促进新型城镇化的新增长点;(8)旅游业是促进脱贫致富、实现共同小康的新增长点;(9)现代旅游业是新的经济社会组织方式,是提高全社会资源配置效率的新增长点。这些功能作用的充分发挥必将对推动我国经济和社会的发展做出突出的贡献。

(二)有效实施《旅游法》亟需建立健全综合协调机制

《旅游法》是第十二届全国人大审议通过的第一部法律,2013年10月1日开始实施,标志着我国旅游业进入了全面依法兴旅、依法治旅的新阶段。

旅游业是关联度很大、关联部门很多的行业,和旅游业相关联的行业部门有110个,其中关联密切的有29个。

在《旅游法》实施不到一年的2014年8月,全国人大常委会就组织了旅游法执法检查,三位副委员长分别带队,全国人大组织这么大规模的执法检查尚属首例,足以说明国家对这部关联度、综合性很强的新法的重视。

全国人大执法检查《旅游法》实施情况报告指出,旅游业产业链条长,涉及部门多,市场主体利益诉求复杂,要树立大旅游的发展理念,必须切实完善各级政府的旅游综合协调机制职能,统筹协调解决旅游发展和管理中的重大问题。同时指出,建立健全综合协调机制是各地贯彻实施旅游法的一个难点,旅游综合协调体制机制运行还不到位,但从机制运作情况看,不少还属于临时性、突击性,在职能定位、决策力度等方面还有差距。报告建议,进一步加强政府统筹和部门协调,要发挥好各类旅游执法、投诉受理和旅游安全等工作机制的作用,调动各职能部门积极性,共享工作信息,互相支持配合,形成合力促发展。

因此,《旅游法》要真正落实到位,国家旅游局的机构建设必须加强。

(三)大旅游催生大管理

旅游业是综合性产业,是拉动经济发展的重要动力。党的十八大以来,习近平总书记多次就旅游业改革发展做出系统阐述,明确了旅游业的性质定位、功能作用和目标任务等,为加快旅游业发展指明了方向。当前,我国经济发展进入“三期叠加”新常态,急需寻找新增长点、新动力,旅游业就是重要突破口。近年来,我国把加快旅游业改革发展作为适应和引领新常态的重要举措,出台《关于促进旅游业改革发展的若干意见》,着力破除体制机制障碍,推动旅游业转型升级、提质增效,随着旅游业成为我国国民经济的重要支柱产业,与其他产业的融合度越来越深,对旅游管理体制提出新的更高要求。

长期以来,我国实行的是条块分割的旅游管理体制,政出多门、职能交叉、权责脱节,旅游管理部门侧重于行业管理,协调推进产业发展的职能较弱。面对逐渐形成的大旅游、大产业、大市场,传统的“小”旅游管理就很难适应旅游业快速发展的需要。“小马拉大车”,成为旅游管理与旅游产业发展矛盾的尴尬的现实写照。

针对这些问题,把国家旅游局升格为总局,新增统筹协调旅游相关行业和部门的旅游管理职能,有利于形成对旅游业的统一领导、统一规划、统一管理、统一协调的综合管理体制。

(四)当前的国家旅游管理格局与旅游大产业严重不相适应

回溯我国的旅游管理模式,我们发现我国最初的旅游管理是部门管理的格局,旅游部门局限于管理本部门和本系统内的企业。之后逐渐扩展到行业管理,更多地体现公共服务的职能。如提供公共信息服务,建立散客集散中心、旅游咨询中心等公共服务设施。下一步将逐步向更丰富的社会管理职能转变。

在近几年的地方政府机构改革中,全国绝大多数省(区、市)包括副省级城市和计划单列市都把旅游局定为政府一级厅局,与国家旅游局机构对应,形成了“小头大身”的局面;另一方面,地市县大部分也都设立了旅游局,其中相当一部分为风景旅游局、文化旅游局等,产生了资源部门和市场部门合一的格局。但与国家旅游局机构对应,又形成了“单头多身”的局面;与国务院各部门对应,则是“多头单身”的局面,使旅游管理体系化建设混乱,严重影响了各地旅游业的发展。由此可见,旅游行政机构管理职能已与旅游发展需要严重不适应,突出表现在以下几个方面:

1、旅游管理范围小

目前,国家旅游局和各地旅游局主要的管理范围仍然局限于传统的旅行社、旅游饭店等少数领域,旅游景区的行业管理也刚刚开始进行,但仍面临着重重阻力。另一方面,各级旅游局又要全面受理旅游者的投诉,多数情况下鞭长莫及,只能靠地方政府出面处理,严重影响了国家和各地的旅游形象。

2、宏观协调难以有效

旅游业是综合性很强的产业,运行过程中,涉及到国民经济上百个行业,因此,旅游管理的主要工作之一是宏观协调。另一方面,旅游业作为朝阳产业,大量的工作要放在开拓创新上。目前,国务院新批复成立的由28个部门组成的旅游工作部际联席会议制度,联席会议办公室设在旅游局,承担联席会议日常工作,旅游局主要负责同志兼任办公室主任。作为牵头单位,副部级单位的国家旅游局要完成很大量的宏观协调工作,难度很大。

3、海外宣传促销工作难以协调

按照旅游经济发展规律,各地都把旅游市场开拓视为旅游发展的重中之重。其中,政府主管部门负责形象宣传,旅游企业跟进产品促销,在国际旅游市场中,也已经形成了举国竞争的体制,即以企业竞争为基础,以行业联合为主导,以政府运作为龙头的体制。而旅游对外宣传涉及到中宣部、外交部等,各个部门也都有大量的驻外机构,需要统一协调。党和国家领导人出访的外事活动,旅游合作成为与各国领导人商谈的重要议题之一,我国旅游业在国际上的地位越来越高,旅游外交作用也越来越大,而目前国家旅游局的规格偏低,在对外交往中难以有效发挥旅游外交的积极作用。

(五)建立旅游大格局已成为各地政府共识

在近几年的地方政府机构改革中,全国绝大多数省(区、市)包括副省级城市和计划单列市都把旅游局定为政府一级厅局。目前,全国还有7个省级(直辖市、区)成立了旅游委,建立大管理的旅游格局,已经成为许多地方政府的共识。

2001年,杭州市将“杭州市旅游局”升格为“杭州市旅游委员会”,列入市政府组成部门。建立了以旅委为牵头单位,涵盖旅游管理、园文管理、贸易管理、工商管理、会展管理、旅游度假、商业资产、旅游集团等九个局级单位组成的全市旅游商贸系统。

2009年,为推动海南国际旅游岛建设,海南省委省政府在机构改革中将海南省旅游局升格为海南省旅游发展委员会,纳入省政府组成部门,赋予省旅游委统筹协调全省旅游业发展、编制旅游功能区规划和组织重要旅游项目建设论证及审核、牵头组织推进国际旅游岛建设、协调旅游产业对外开放、组织协调重大旅游节庆活动、旅游宣传推广以及旅游市场规范管理等14项职责。

2011年,北京市从首都建设的大局出发,对现有的旅游机构进行改革,成立了北京市旅游发展委员会,改变了过去单一部门单打独斗的局面,强化了在资源整合、产品开发、服务创新、市场监管等方面的协调配合。此外,还初步建立起市交通委、商务委、文化局等6个部门的相关负责人担任旅游委兼职委员和领导班子成员的制度,进一步增强了旅游委的协调能力。

其后,云南省成立了由更多部门负责人担任兼职委员的旅游发展委员会,不断探索旅游部门统筹协调旅游业发展的新机制。2014年2月,江西省旅游发展委员会成立,被赋予综合协调职能,实行专兼职委员相结合的工作机制,发改、财政、交通、国土、住建、文化等部门,都将要与旅游部门建立紧密有效的联动机制,为旅游产业发展出政策、筹资金、建项目,形成部门联动、步调一致、齐抓共管、合力兴旅的发展氛围。

2014年3月,广西壮族自治区旅游发展委员会正式成立。

2014年10月,西藏自治区旅游局于正式升格为西藏自治区旅游发展委员会,由政府直属机构调整为政府组成部门。由自治区党委常委、常务副主席丁业现兼任自治区旅发委党组书记、主任,西藏自治区旅游管理体制改革创新进入全国前列。

从全国各省(市、区)的机构改革实践结果来看,与国家旅游局副部级架构相比,形成了“小头大身”的局面,国家旅游局升格有利于解决目前旅游行业存在的“小头大身”的问题,促进各地旅游业快速健康发展

三、建议

将国家旅游局升格为总局,更好地发挥其在旅游业改革发展中的作用,提高旅游业综合管理水平,推动旅游业的创新发展。

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