【品橙旅游】3月7日，文化和旅游部部长孙业礼在十四届全国人大四次会议民生主题记者会上表示，旅游现在不止是像过去那样逛名胜、看风景，人们更愿意走进生活、体验文化，那些重体验能共情的新产品，总能更受到市场的追捧，体验经济正在世界范围内流行开来。这一判断直指旅游业高质量发展的核心命题：在“体验经济”席卷全球的当下，如何让每一次出行不仅“走得了”，更能“走得好、走得放心”？对此，文化和旅游部明确将从提升服务质量、加强市场管理、守牢安全底线三方面发力。
体验经济的底色是文化体验，需要制度创新为之护航。当旅游不再只是逛名胜、看风景，而成为“为演出买单、为潮玩排队、为打卡奔赴一座城”的生活方式，传统的服务保障体系也需同步迭代。近年来，多位政协委员联名提交的旅行社质量保证金制度改革提案，与文化和旅游部、市场监管总局联合发布2026年版团队旅游合同（示范文本）的举措，正是对这一趋势的积极回应。在此背景下，笔者建议适时研究出台旅游印花税，借鉴香港“旅游业赔偿基金”的成熟经验，以制度之“锚”稳住体验经济的航船，让旅游业真正成为滋养民心、赋能发展的幸福产业。
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一、制度改革：质量保证金从两会提案到政策落地
长期以来，旅游服务质量保证金是保障游客权益的核心制度安排。根据规定，经营国内业务的旅行社需存入20万元保证金，出境社则需增存至140万元。这笔资金虽然为游客提供了“救命钱”，却也给旅行社带来了沉重的资金占用压力。
两会期间，多位委员建议进一步推进保证金制度改革，探索多元化的担保方式。令人振奋的是，改革已在多地破题。山东省率先启动了旅游服务质量保证保险试点，旅行社可用每年1.4万元的保费替代140万元的现金保证金，目前已覆盖1700多家旅行社，累计释放现金流3.21亿元。北京等地也正在推进降低保证金资格确认工作，对三年内无处罚记录的旅行社可降低保证金50%。
然而，保证保险替代模式虽好，但本质上仍是商业化的风险分散机制，其覆盖范围、赔付能力、可持续性仍有待时间检验。更重要的是，这一改革主要解决了“企业端”的资金释放问题，对于“游客端”的服务保障提升，还需要更稳定的制度性安排。
与此同时，2026年版团队旅游合同示范文本的发布，为提升游客服务保障提供了新抓手。新版合同重点强化了旅行社安全保障义务，明确要求旅行社向合格供应商订购产品和服务，保证商品服务符合保障人身、财产安全的要求。更重要的是，合同增加了旅游者向第三人主张权利的规定——根据民法典关于第三人履行的规定，如地接社、履行辅助人的接待不符合约定，旅游者除向签订合同的旅行社主张赔偿外，还可选择向地接社、履行辅助人或组团社主张权利。这一修订极大拓宽了游客主张权利的途径和范围。
但合同条款的明晰量化只是第一步。正如广东省文旅厅在转发通知中所强调，要“充分发挥全国旅游监管服务平台作用，加强旅游团队信息填报和电子合同归集”。线下签订的纸质合同大多未进行备案，电子合同虽然要求备案，但不少在线旅游服务商常借示范合同之名，利用线上技术擅自拆分、修改核心条款。要让游客真正“敢参团、愿参团”，还需要一个覆盖全行业、可持续、高信用的保障体系作为支撑。这就为旅游印花税的出台留下了政策空间。
二、香港实践：0.15%印花征费撑起三十年游客保障网
香港的“旅游印花税”实践为内地提供了成熟的制度样本。根据《旅游业条例》，持牌旅行代理商在收取外游团费时，须缴纳相当于收费0.15%的印花征费，全额拨入“旅游业赔偿基金”。游客付款后收到的收据上会印有电子征费印花，扫描二维码即可查验真伪与缴款记录。
这一基金成立于1993年，其用途非常明确：一是旅客因旅行代理商倒闭而蒙受团费损失时，可获得损失额90%的特惠赔偿（按简化程序申请最高额为1.5万港元）；二是旅客在外游期间意外伤亡时，提供最高30万港元的医疗、殓葬及亲属探望等紧急费用垫付。基金管理委员会由银行界、法律界、会计界、消费者委员会及旅游业界等各界人士组成，投资事宜另有专业委员会提供意见，运作透明规范。
这一机制的优越性在疫情等极端情况下尤为凸显。2020年疫情暴发后，内地大量游客面临退款难困境，旅行社也因垫付压力陷入经营危机。而香港的赔偿基金储备能够在这一时刻发挥“稳定器”作用，让消费者无后顾之忧。有业界人士直言，若内地建立类似机制，1万元的团费仅需额外缴纳15元（按0.15%计算），即可为游客提供全链条保障。
值得注意的是，香港的这一机制与内地正在推进的保证金制度改革和合同规范形成互补：保证金制度解决的是“事前准入”问题，新版合同解决的是“事中约定”问题，而印花税基金解决的则是“事后保障”问题。三者环环相扣，共同构成完整的服务保障体系。
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三、出台原则：旅游印花税取之于民，用之于民
结合香港经验与内地实际，建议旅游印花税的出台遵循以下原则：
第一，明确税收定位与用途。 旅游印花税应定位为政府性基金或专项税，税款全额纳入“旅游服务质量保障基金”，专款专用。其用途可设计为三个层次：一是旅行社破产时的团费垫付赔偿；二是游客人身意外紧急救助；三是旅游纠纷调解及质量提升公益支出。这与新版合同强化游客权益保障的方向完全一致。
第二，合理确定税率与征收方式。 可参考香港0.15%的比例（即团费的千分之一点五），按参团团费征收，由旅行社代收代缴。为减轻消费者负担感知，可将税款单独列示于合同。对于低利润的“夕阳红”团队、研学团等特殊群体，可设置免征或减征门槛。征收环节建议与电子合同备案、团队报备等监管流程打通，依托全国旅游监管服务平台实现“征管服一体化”——这恰好可以解决纸质合同备案难、电子合同被擅自修改等现实问题。
第三，建立多方参与的治理架构。 基金管理应引入文旅部门、财政部门、消费者协会、旅游行业协会、法律及会计专业人士共同组成委员会，定期向社会公布基金收支情况。这既是对国务院“完善旅游市场综合监管机制”要求的落实，也能增强公众对税收的认同感。香港的经验表明，多元化的治理结构是基金长期稳健运行的关键。
四、未来展望：构建多层次、立体化的服务保障体系
展望未来，旅游印花税的出台不应孤立推进，而应与现有制度形成有机衔接。
一是与保证金制度改革形成“双轮驱动”。 对缴纳印花税的旅行社，可相应降低保证金缴纳标准；对信用良好的旅行社，可进一步给予费率优惠。这既释放了企业资金压力，又确保了保障水平不降低。正如孙业礼部长所言，要“抓住智能化带动下新业态新场景层出不穷的好形势好机遇，推动传统旅游业迭代升级”，制度创新同样是迭代升级的重要内容。
二是与新版合同示范文本形成“刚柔并济”。 合同条款的明晰量化是“事前约定”的刚性约束，印花税基金的设立则是“事后救济”的柔性保障。正如有学者指出，示范文本将游客权益保障从道德呼吁转化为量化条款，为化解消费纠纷奠定基础。而印花税基金将为这些条款的落地提供最后一道防线。
三是与研学旅游等新兴业态发展同步推进。 2026年版合同新增了《研学旅游合同（示范文本）》，明确了研学旅游行程安排、课程内容和时长、服务费用等关键信息。针对这一快速增长的市场，印花税基金可考虑设立专项保障子账户，为青少年研学旅行提供更周密的安全网。这与孙业礼部长强调的“推动文旅深度融合发展，培育跟着演出、影视、赛事、非遗去旅行等品牌”形成呼应——新业态需要新保障，新保障护航新业态。
旅游业是幸福产业，也是信心产业。游客的每一次参团出行，背后都是对服务品质的信任托付。孙业礼部长在记者会上指出，“文旅成为人民群众幸福感获得感的重要来源，也是提振消费、拉动增长的重要动力”。适时出台旅游印花税，并非加重行业负担，而是构建“企业轻装上阵、游客放心出行、行业健康发展”的良性循环。取之于旅游消费，用之于旅游保障，让每一笔团费都成为编织安全网的丝线——这样的制度设计，既是回应“群众的感受和需求”的务实之举，也是为方兴未艾的“体验经济”筑牢信任之基。
当“体验经济”在世界范围内流行开来，中国旅游业需要的不仅是景观的吸引、服务的温度，更是一张看不见却牢不可破的制度安全网。
（作者：彭志凯，曾任原国家旅游局质量规范与管理副司长，政策法规司副司长，监督管理司司长。）
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