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解读:国家旅游局深化导游体制改革六大举措

作者:品橙旅游

《国家旅游局关于深化导游体制改革加强导游队伍建设的意见》,提出了改革的六大举措——改革准入培训注册制度、改革导游执业制度、健全导游保险保障体系、健全事中事后监管机制、健全导游协会组织、创新导游激励机制。

【品橙旅游】《国家旅游局关于深化导游体制改革加强导游队伍建设的意见》(简称意见),提出了改革的六大举措——改革准入培训注册制度、改革导游执业制度、健全导游保险保障体系、健全事中事后监管机制、健全导游协会组织、创新导游激励机制。

指出旅游业的特征——开放型市场、综合型产业。

归纳了导游的四大问题——体制性障碍、结构性矛盾、政策性壁垒、封闭式管理。

顺应这一现状,解决四大问题,要围绕“进出、监管、保障、奖惩”做文章、下功夫。

明确了导游体制改革目标——推动导游管理从行政化、非流动、封闭式向法治化、市场化转变

当前导游体制存在的各种问题,实质上是从“景点旅游”向“全域旅游”模式转变体现出的不适应。本文对导游体制改革的六大举措进行解读,改革的内容、意图。

一、改革准入培训注册制度

准入是第一道“槛”,这道门槛设置的高与低,合理与否,能不能紧扣市场的需求与变化,直接关系到导游队伍的人才结构。为此,意见提出要构建“统一招考”与“特殊准入”相结合的制度,实施“特聘导游”制度,吸纳社会专门人才、小语种人才进入导游队伍。特聘制度是对考试制度的补充。考试制度具有改革的滞后性,导游发展具有快速性和灵活性,需要多元的准入制度。

意见提出明确导游资格证终身有效,用电子导游证书取代原有IC卡导游证,使导游可在线打印纸质执业证书,节约行政成本、提高行政效率。这将改变导游注册的流程。

健全培训体系是提升导游专业技能与综合素质的重要途径,意见提出要构建强制性培训与自愿性培训相结合、岗前培训与在岗培训相衔接、“课堂培训、实操培训、网络培训”相统一的复合型培训体系。强制性培训不许收取导游费用。

二、改革导游执业制度

这项改革的关键词是“自由执业、自由流通”。自由是市场经济的基本要义,但又必须在法治下的自由,而非自由散漫、自由无度。执业制度改革,是推动导游管理市场化的体现,旨在充分发挥市场配置导游资源的决定性作用。

一是自由执业。

主要在打破导游必须由旅行社委派执业的规定,使导游执业渠道由单一旅行社委派转型为旅行社、互联网平台以及其它旅行服务机构等多元选择。

不再受制于导游的渠道,可以有多种途径选择,本身意味着导游执业选择的自由。

随着旅游业市场化程度不断加深,“导游必须通过旅行社委派才能执业”这一隶属关系不断松动,从一开始导游作为旅行社员工,到社会导游与兼职导游,再到事实上的“自由执业者”。

自由执业是突破性改革,标志着导游与旅行社的关系发生根本性变革。

二是自由流通。

目前导游跨省区市执业还存在政策壁垒,打破导游异地执业的地区壁垒,把导游选聘管理权限放归市场,促进导游流动更加开放化、导游资源配置更加市场化。

只有导游执业自由、流通顺畅,才能使人才进出平衡,不至于只出不进,少进多出。

三、健全执业保障体系

保障体系是增强导游获得感、幸福感的重要支柱,旅游业的蓬勃发展,作为旅游业的一线参与者,理应优先受益于发展成果。导游安全和体面执业,是导游分享改革成果的重要标志。

导游自由执业,业界一个普遍担心是,保障怎么办?为此,意见提出要探索试点导游自由执业责任保险制度,鼓励自由执业导游投保执业综合保险。

减轻导游执业负担,体现了尊重导游主体地位的改革精神。意见要求,各地立即清理利用注册、年审等向导游强制收取的年审费、注册费、挂靠费、管理服务费、高额会费等费用,停止开展各类收费的强制性培训。取消的不仅是乱收费行为,还是导游流失的事业自信、行业自信和产业自信。

导游工作无小事,关心导游要从小事做起,导游专座看起来是小事,实则关系导游执业安全的大事。我们为何及如何推动设立“导游专座”?体现了对导游专座的厚爱一份、高看一眼。

看来,下一步国家旅游局将像抓“厕所革命”那样抓“导游专座”了。

四、健全事中事后监管体制

导游自由执业,摆脱了旅行社的管理,也就解放了旅行社的责任,行业担心监管会更难,市场会更乱。

这个问题,主要是监管理念和监管模式落后的问题。健全事中事后监管体系,旨在解决这一担忧。如何由点到面、由事前到事中事后、由静态向动态的监管转变?关键是信息化水平提高和信用化体系建设。

一是打造汇集导游基本信息、执业信息、游客评价及旅行社、自由职业机构、旅游管理部门奖惩评价信息为一体的全国导游公共服务监管平台。

二是从过去仅靠行政执法人员现场扣分,转变成通过建立游客评价、“用人单位”考核、旅游部门奖惩为一体的导游执业综合评价制度。

上诉两点,一个是技术上的突破,一个是理念上的转型。技术上,平台是导游执业的“记录仪”,检验导游服务好坏的“晴雨表”;旅游执法人员提升执法信息化水平。理念上,从过去“样本式抽查”到现在“全过程监管”,破解市场监管人手不够、手段有限等难题。

三是建立以当事人和解、人民调解、行政调解、仲裁调解、司法调解相互衔接的大调解机制,并促进与仲裁、行政执法、司法诉讼的有效对接。这一点,是导游的法治化。

自由化、市场化、法治化是导游体制改革互为一体的方向,缺一不可,偏废一者也不可。

五、建立健全导游协会组织

在行业协会组织与行政脱钩改革中,如何构建权责明确、运转协调、有效制衡的法人治理结构,是一个行业的课题。从行政化、封闭式管理到法治化、市场化管理转变,要求政府职能的转型,协会作为联系政府与市场的中间环节,将发挥独特作用、担负重要角色。

导游协会建设加快推进现代社会组织建设,行业自律也是导游改革和队伍建设的不可或缺环节,具有特殊作用。

意见要求建立两级导游协会组织。在各地级市(区)成立以导游个人会员为主的导游行业组织,在各省成立以市级导游行业组织单位会员为主的导游行业联合会。

意见鼓励所有导游积极加入导游行业组织。中国传统文化里,人都是社会人,都是单位人,导游问题的一个方面是不属于任何旅行社,缺少归属感,把行业组织打造“导游之家”,有利于增强导游的归属感。

意见要求,在行业组织脱钩改革中,要按照社会化、市场化改革方向,支持导游行业组织可持续发展。

六、创新导游激励机制

有效的激励机制可以提高职业认可度和忠诚度。意见提出打造两大品牌,分别是基于执业质量的服务品牌,机遇职业水平的技能品牌。

打造导游职业服务品牌,关键是建立去行政化、高度市场化和智能化的评价机制,也就是非行政部门说了算的评价,而是把评价的权力放归给市场,给游客,让游客说了算。

打造导游职业技能品牌,是要在完善导游等级制度的基础上,建立健全第三方参与的导游等级评定办法和机制,评价导游奖惩、学历、阅历等综合水平。

六大改革举措中,自由执业改革、自由流通机制、取消导游年审,减轻导游负担,都是“放”的层面,解放旅游生产力中最活跃的角色,激活旅游市场最前沿的力量。而事中事后监管,行业自律,则是“管”的层面,用监管来规范市场,疏于监管,放任自流,就会导致无序竞争和市场秩序的一片混乱,只有强化监管,严格执法,才能打假治劣,有效维护秩序运行,维护合法企业利益,有利于产业发展。(钱同)

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