张辉：旅游高质量发展如何平衡10个关系

01/ 旅游推动力：供给侧与需求侧

旅游高质量发展离不开需求侧与供给侧协同发力。当前，我国国内游与入境旅游的驱动逻辑存在明显失衡。

国内旅游依托庞大的居民出游刚需，2025 年国内出游人次达 65.22 亿，比上年同期增加 9.07 亿，同比增长 16.2%。其中，城镇居民国内出游 49.96 亿人次，同比增长 14.3%；农村居民国内出游 15.26 亿人次，同比增长 22.6%；旅游市场增长长期依赖供给侧驱动：各地不断新建景区、培育乡村旅游和沉浸式新业态，新场景、新功能和新技能的旅游产品层出不穷，以丰富产品匹配大众出游需求。但需求侧长效激活机制不足，旅游假日时间淡旺季错配、制约旅游需求的制度性等问题突出。

入境旅游主要依靠需求侧便利化政策拉动。国家移民管理局数据显示，2025年全国各口岸出入境外国人8203.5万人次，同比增长26.4%；其中免签入境外国人3008万人次，占入境外国人总数的73.1%，同比上升49.5%。2025年上半年，全国外国人出入境达3805万人次，同比增长30.2%。免签扩容、通关简化等便利化举措切实降低了来华门槛。但当前仍存在国际化旅游供给短板：适配境外游客的特色线路、国际旅游度假地和目的地建设、国际化服务体系建设滞后。针对国际旅游市场的度假旅游、研学旅游、旅居旅游、特种旅游产品等开发与供给的不足，影响了国际游客体验，使得便利化红利难以转化为深度消费。

若两大市场同步实现供需双侧联动发力，国内旅游一方面依托国家发展改革委等相关部门落实带薪休假、鼓励错峰休假的政策，以及政府工作报告提出的优化休假制度要求以及解决制约旅游需求的制度性障碍，分层分群激活消费需求，另一方面按照政府优化供给释放旅游消费潜力的导向，打造度假、旅居、康养、研学、房车、邮轮等差异化度假休闲产品；入境旅游则在持续优化免签政策等出入境便利举措的同时，同步建设具有全球辨识度的旅游目的地和度假地，开发跨境度假产品、研学产品、旅居产品和运动休闲产品。内外市场双向共振，既能稳定国内旅游基本盘、释放内需潜力，又能壮大入境服务贸易、传播中华文化，突破单一驱动模式的增长瓶颈，推动我国旅游产业实现规模、品质与综合效益的全方位跃升。

02 民生产业：经济民生与社会民生

旅游业是具有鲜明时代特征的复合型民生产业，兼具经济民生与社会民生双重属性，二者不可割裂看待，当前学界与业界广泛讨论的旅游情绪价值正是串联两大属性的核心纽带。

从经济维度而言，旅游业能够带动就业增长与居民收入提升、激活城乡消费市场、助力乡村经营主体与中小商户增收，通过拓展收入渠道、丰富消费供给选择增进民众物质层面的民生福祉，是赋能民生经济发展的支柱性产业。

从社会属性层面来看，旅游承担着休闲放松、精神疗愈、人际陪伴的核心功能，大众通过出游获得治愈舒缓的情绪价值，有效缓解日常生活与工作压力，拉近家庭与亲友间的情感联结；城乡互游、跨区域流动出行促进不同地域群体的文化交流，消解群体间的认知隔阂，持续涵养包容友善的社会氛围，夯实社会和谐发展的根基。

若过度偏重单一属性，将会窄化旅游的民生价值：仅强调经济增收目标，容易忽视大众的精神休闲需求；仅关注社会和谐价值，则会弱化产业富民的发展根基。

新时代旅游民生的完整内涵应体现为：以产业增收夯实民生发展的物质基础，以常态化情绪满足丰富民众精神生活，兼顾经济增益与心理滋养，同步实现民众物质富足、个体心态平和与社会整体和睦的发展目标。

03/ 旅游管理：风险管控与旅游发展

在宣传部门统筹旅游产业发展工作的框架下，构建契合旅游产业发展内在规律的特色管理体制与高效运行机制，是推动旅游产业高质量发展的核心前提。

宣传系统承担舆情引导与风险管控的核心职能，其核心导向为“稳字当头”，以维护行业运行平稳为首要目标，2025年江苏启东圆陀角观光车大风侧翻坠海事故等多起公共安全事件，均凸显了风险管控与运行稳定在旅游领域的极端重要性；而旅游产业天然具有创新拓展属性，要求市场主体持续开发旅游新场景、培育产业新业态、吸纳发展新流量，本质上属于主动创造消费热点、主动集聚消费人群的过程，武功山2025年全年核心话题全网总曝光量达514.6亿次，游客接待量同比增长12.96%，此类案例充分印证了旅游产业依托创新营销创造消费热点的发展特性，然而，上述二者的价值取向存在天然张力。

舆情管控以“无事为优”为核心目标，聚焦于防范负面事件、规避舆论风险；而旅游产业发展以“主动造势”为核心逻辑，依赖活动策划与特色营销吸引客源，该过程极易引发行人流量集聚、舆论关注度提升等潜在风险。

若要实现舆情安全与产业增效的双向平衡，仅依托临时应急处置并非可持续的长效方案，必须通过系统性的机制构建与刚性制度优化实现治理目标：一方面，建立旅游舆情前置研判机制，针对重大旅游活动同步制定配套舆论防控预案；另一方面，优化容错激励制度，对正常旅游创新营销与负面舆情风险进行清晰界定，在守住宣传底线的前提下适当放宽旅游创新的制度空间，依托制度厘清权责边界，最终实现守牢舆论阵地与激活旅游市场的协同发展。

04/ 度假地建设：旅游度假要素与中式旅游文化

观光时代需要旅游目的地，度假时代需要度假地。

在度假时代下，传统观光目的地向高品质度假地的转型升级，其核心并非配套设施的简单迭代，而在于本土特色旅游文化体系的深度建构，这一逻辑已在大量产业实践中得到验证：秦皇岛北戴河新区依托滨海资源禀赋，完成从“滨海观光”向“休闲度假”的功能转型，能够为游客提供高品质度假体验。

我国若要建成具有国际影响力的休闲度假目的地，核心在于培育辨识度突出的中式的休闲文化和度假文化，探索不同于欧美、东南亚的休闲产业发展路径。当前欧美已形成成熟的系统化休闲度假发展模式，涵盖乡村度假、沙滩海岛度假、山地度假等多元产品类型，美国黑莓农场、法国普罗旺斯、阿尔卑斯山度假区均为典型代表，其度假产业起步早，目前已发展为区域旅游市场的主导产品。

推动山水、国学、传统民俗、中医药等本土文化资源精准对接当代游客的休闲需求，实现传统资源的现代化创造性转化，是我国旅游产业高质量发展的核心课题之一。

具体而言，可依托山水生态本底打造静养旅居产品，以国学雅集、非遗体验丰富度假产品的精神内涵，融合中医康养理念开发理疗、药膳、山林静养等特色业态，推动传统文化资源的利用方式从浅层观光打卡向沉浸式度假体验转型。通过场景重构、业态创新、功能创新与服务升级，推动传统文化融入吃住游养娱等要素全产业链，进而形成辨识度突出、体验感充足的中式度假模式和休闲模式，为夯实我国作为全球一流度假目的地的文化根基提供有力支撑。

05/ 旅游治理：社区治理与旅游区治理

在旅游空间维度上，社区、商业街区、旅游区“三区合一”的融合发展，已成为我国旅游的一种空间形态。面对这种空间形态，传统单一化治理模式已无法适配复合场景的治理需求。若单纯沿用侧重居民民生保障的社会治理模式，往往存在重视日常维稳、忽视产业运营的偏差；若照搬聚焦商户经营与市容秩序管理的商业街治理模式，则容易忽视本地居民的合法权益；若套用侧重客流管控与景观管护的封闭式景区治理模式，又会割裂社区生活与市井商业的有机联系。

上述三类治理模式单独推行时，均会引发权责交叉、管理真空、主客利益矛盾等一系列治理问题。如庐山牯岭5A景区、社区、街区三区相融，商住混合引发诸多矛盾。旺季游客嘈杂拥堵干扰居民生活，私搭乱建又破坏景区风貌；生态与文物管控限制房屋改造，淡旺季客流悬殊，商业经营起伏大，多部门权责交叉，治理协调难度较高。在“三区叠加”的空间形态下，居民生活、商户经营、游客游览三类需求相互交织，人流、业态、公共资源高度交叉共用，节假日交通拥堵、噪音扰民、公共设施供需失衡等各类冲突频发。因此，打破分治壁垒、创新一体化协同治理模式，已成为推动旅游业高质量发展的关键抓手。

未来需构建政府统筹的联合治理架构，整合街道社区、旅游部门、市场监管部门、经营商户、社区居民等多方主体力量，统一公共服务、环境管理、安全应急与业态管控的治理标准，平衡居民安居、商户兴业、游客舒心的多元发展目标，探索走出一条主客共享、产居共生的全域旅游共治发展路径。

06/ 旅游便利化：旅游者便利与经营者便利

政府主导推进旅游便利化进程中，理应同时兼顾旅游者与旅游经营者两大市场主体，仅侧重游客端的便利化并不完全契合旅游产业发展的内在规律。

旅游产业本身是供需相互依存的有机整体，其中游客便利化聚焦于出入境、交通、消费与游览体验环节，旨在破除消费端的旅游门槛；而经营者便利化则指向审批备案、要素供给、经营扶持与营商保障，对供给端的可持续运营具有决定性作用。若相关政策仅围绕游客便利化进行优化，仅聚焦简化旅游流程、降低旅游成本、完善游览配套，却忽视企业经营环节的堵点问题，旅游企业仍将面临项目审批繁琐、融资成本高企、跨区域经营壁垒凸显、应急保障成本居高不下等诸多困境，难以持续打造优质旅游产品、承接客流增长红利。长期的政策单向倾斜最终会引发旅游市场供需失衡。在游客接待需求持续增长的背景下，经营者因经营负担过重、创新动力不足，最终将导致旅游服务供给无法匹配游客便利化带来的客流增量。

遵循产业发展规律推进旅游便利化建设，需要供需两端同步发力：一方面降低游客出行与消费成本，另一方面简化企业经营办事流程、完善产业扶持政策，通过两端便利化的协同作用打通旅游供需循环，最终实现旅游业长期稳定发展。

07/ 地产经济：旅游地产与房地产

长期以来，我国旅游业与房地产业呈现紧密耦合、协同互动的发展关系：房地产业依托旅游引流实现项目增值，旅游业借助地产完成空间配套优化与硬件短板弥补，二者共同构建了旅游成长模式。当前，我国房地产行业步入弱周期发展阶段，传统刚需住宅市场规模持续收缩，依附地产经济模式下的大量旅游项目和近郊存量房产均面临存量资产盘活困难等现实困境。在此背景下，旅游产业已成为破解当前房地产存量困境的核心路径。

国家统计局数据显示，截至2023年末，我国60岁及以上老年人口规模已达2.96亿，占总人口比重达21.1%，预计2025年老年人口规模将突破3亿。在人口老龄化程度持续加深的背景下，居民对住宅纯居住属性的需求不断下行，单一居住型地产的市场空间逐步收窄，而融合休闲、康养、旅居、养老功能的旅居养老地产迎来广阔发展机遇。《中国康养产业消费趋势报告（2025）》数据显示，2025年我国康养市场规模将至少达到9.5万亿元，2030年有望接近15万亿元；其中养老地产市场规模年均增速约为10%，预计2025年市场总规模将达到5000亿元，增长潜力显著。

当前房地产行业发展正处于关键转型期，旅居康养、休闲度假是未来房地产发展的一个新赛道。依托旅游市场能量激活存量地产价值，嫁接康养服务、度假旅居等旅游业态，能够有效释放闲置不动产的潜在价值，拓展房企盈利渠道，对冲住宅市场下行带来的行业风险。未来，旅游业对房地产业的赋能作用将持续提升，旅游康养深度融合将成为房地产行业穿越行业周期、实现转型发展的核心突破口。

08/ 绿色旅游：人与自然和人与人和谐

旅游业高质量发展的核心体现为全面推进旅游和谐建设，其系统涵盖人与自然、人与人、人自身三大和谐维度，三大维度协同推进，构成衡量中国旅游高质量发展的关键标尺。

第一维度是人与自然的和谐，要求依托优质山水自然资源，严守生物多样性保护底线，不能为了旅游者的便利化，对自然环境过度硬化和过度设施建设，积极发展生态旅游、低碳旅游和绿色旅游，始终坚持开发与保护并重，筑牢旅游发展的生态本底，推动旅游开发与自然生态共生共荣。《2025年中国国土绿化状况公报》显示，全国生态旅游年接待游客已突破30亿人次，森林康养、观鸟经济等绿色富民新业态持续涌现，低碳旅游等生态旅游模式能够在守护生态环境的同时激发旅游经济活力，为实现文旅开发与自然生态的共生共荣提供可行路径。

第二维度是人与人的和谐，聚焦旅游场景中的主客关系，要求兼顾游客体验质量与本地居民的生产生活权益，缓解客流过载、业态冲突等各类矛盾，构建游客、原住民与经营主体包容互促、互利共生的良好人际生态。

第三维度是人自身的内心和谐，契合当前大众旅游对情绪价值的需求，能够借助休闲度假、山林静养及沉浸式旅游场景，通过“放空”和“赋能”，帮助旅游者缓解工作与生活的双重压力，实现身心放松、情绪抚慰与精神修复。

三大和谐维度相互支撑，统筹生态、社会与人本多重价值，构建起中国式旅游高质量发展的根本逻辑与核心标识体系。

09/ 旅游空间：宗教场所与消费场所

宗教场所能不能成为旅游景区，是当下一个热点问题。

从空间性质来说，宗教场所与旅游景区属于两种本质不同的空间形态：前者为承载神圣信仰的空间，追求灵魂救赎与心灵安顿；后者为承载世俗消费的空间，追求旅游体验与经济收益。二者空间的叠加，便会形成道德与经济的内在冲突。因为，宗教场所的核心价值体现为其“不可消费性”。晨钟暮鼓的时间节律、香烟缭绕的空间氛围、宗教仪轨的庄严属性，要求来访者放缓行动节奏、保持肃穆安静、秉持敬畏之心，这与旅游景区强化的旅游便利化、规模化的旅游流量、全时空开放的目标存在本质性的区别。

宗教场所不是旅游的空间，一旦宗教场所被纳入景区体系，便会承受系统性的旅游化改造压力，游客中心侵占山门净地，标准化标识系统消解空间原有的方位神秘感，商业化购物设施削弱功德行为的神圣性。原本的信仰空间改造为消费空间，最终会造成信仰服从于市场的结局。

从主体关系来说，二者的冲突还体现为信众与游客的权利问题。宗教仪轨的开展要求空间保持清静，而游客打卡式游览普遍偏好喧闹；僧侣修行强调内敛自持，而景区运营遵循外向扩张，“信仰自由”与“游览自由”的边界难以划分清楚。同时，宗教事务部门与旅游部门的治理目标本身存在异质性：前者以捍卫信仰底线为核心，后者以提升游客满意度为重点。在双重治理标准的约束下，宗教场所最终会沦为“四不像”的治理地带。

从国际实践经验来看，德国科隆大教堂主体对公众免费开放，但始终严守宗教规范，仅塔楼、珍宝馆等文旅配套项目将单独收费运营；泰国寺庙对信众与游客实施差异化准入与行为管理，上述实践共同指向一项核心原则：宗教归宗教，旅游归旅游。合理的发展路径是维持其宗教属性并实行自主管理，旅游功能可通过外围文化体验区打造、宗教文化IP转化等间接方式进行，从而实现信仰空间与消费空间的各安其位。

10/ 景区管理：A级景区与非A级景区

旅游主管部门对景区的管理，是以A级景区评定标准作为核心管理工具，景区评定的制度设计明确划分了景区管理权责边界，景区一旦纳入A级景区体系，必须接受旅游主管部门的质量监管、动态复核与标准化的规制。从现实来说，不是所有的景区都被纳入A级景区体系，大量的景区是游离于该体系之外的，由此便产生一个问题，非A级景区是否应当被纳入旅游主管部门的管理范畴？

从法律权限维度分析，当前旅游主管部门对非A级景区行使管理权缺乏充分的法律依据。《旅游景区质量等级的划分与评定》属于推荐性国家标准，不具备强制约束力。A级景区评定遵循的是自愿申报原则，旅游主管部门行使的管理权源于景区的主动让渡，而非法律授权。对于未参与A级评定的景区，旅游主管部门无法针对其服务质量等问题实施行政处罚。“有标准、无强制”的法律困境，导致旅游主管部门对非A级景区陷入“看得见、管不了”的治理窘境。

从现实管理体制来说，部门权责分割导致非A级景区呈现治理碎片化特征。宗教类景区由宗教事务部门主管，文物类景区归文物部门管辖，自然类景区则由林业主管部门或生态环境部门负责。上述旅游空间虽具备观光游览等功能，但核心事权并不归属旅游部门。若旅游主管部门从旅游产业管理角度，对其行使行政管理权，必然会引起管辖部门的职能与制度冲突。同时，旅游主管部门的“管理”行为本质遵循产业促进逻辑，而非综合监管逻辑。从旅游主管部门来说，A级评定制度是为了提升景区服务品质、树立景区行业标杆，其治理手段以激励引导为主，而非强制性约束。若强行将非A级景区纳入A级管理体系，意味着旅游主管部门需要完成从“标准制定者”到“产业监管者”的角色转变，这种角色的转变涉及到旅游管理体制的改革以及相关法律的调整。

可行的改革路径可概括为“分类赋权、协同治理”：对于具备旅游功能的非A级景区，旅游主管部门可通过信息共享、服务标准引导等方式参与协同治理，而非直接将其“纳入管理”；同时推动《中华人民共和国旅游法》修订，明确旅游主管部门对“旅游活动空间”的统筹协调权，实现旅游主管部门的职能转型。

（作者张辉,为世界旅游城市联合会专家委员会副主任、北京交通大学现代旅游研究院院长）